María del Carmen Besteiro, titular de nuestro estudio, publicó un artículo en la Revista de Jubilaciones y Pensiones.

Se trata de un análisis sobre la evolución y actualidad de la Ley 24.241 (Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones), su futuro y las reformas que sería auspicioso realizar.

Fuente: https://www.rjyp.com.ar/nove/besteiro.htm

Introducción

La convocatoria de la Asociación de Abogadas y Abogados de Buenos Aires para evaluar 30 años de vigencia de la Ley 24.241 nos brinda la oportunidad de reflexionar sobre la creación del Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones, su transformación en el Sistema Integrado Previsional Argentino, proyectar su futuro y pensar las mejoras que requiere la previsión argentina.

En esta tarea de evaluación y de proyección, debemos prestar especial atención a las reformas introducidas a la Ley 24.241, que fueron alterando parcialmente su filosofía y su diseño original. Recordemos que el proyecto se gestó en una década marcada por las privatizaciones de las empresas del Estado. En este contexto, la privatización parcial del Sistema de Jubilaciones y Pensiones, a través de la creación de las Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones (AFJP), se alineó con la tendencia de apertura de sectores antes estatales a la inversión privada. Sin embargo, esta privatización parcial de la administración del Sistema de Jubilaciones y Pensiones no fue pacífica. La reforma fue objeto de controversia y de críticas, ya que sus efectos a largo plazo y su impacto en la seguridad social eran motivo de preocupación para buena parte de la sociedad.

Estos antecedentes ilustran la complejidad del proceso de debate y sanción de la Ley 24.241 y la importancia de evaluar su impacto a lo largo de las décadas.

Evaluación de la Ley 24.241

El sistema previsional puede ser evaluado desde distintas perspectivas. En esta oportunidad elegí tres aspectos distintos para medir su eficiencia. Estos son la población mayor cubierta, la suficiencia de las prestaciones y la sustentabilidad presupuestaria y jurídica.

Población mayor cubierta

Vamos a comenzar por esta que, seguramente, es su característica más positiva. Según el informe elaborado por el INDEC (https://www.indec.gob.ar/indec/web/Nivel4-Tema-2-21-130), en 2022, el 89,1% de mujeres de 60 años y de más edad, y de varones de 65 años y de más edad cuentan con cobertura previsional.

De acuerdo a los datos que nos aporta el Boletín Estadístico de la Seguridad Social (BESS), el número de personas que perciben beneficios del SIPA creció de 3.037.087 en 2001 a 5.890.796 en 2023, con 2.066.461 beneficiarios y con 3.824.330 beneficiarias.

Desde esta perspectiva, podemos concluir que el sistema resulta exitoso. Pero cabe destacar que ese éxito proviene, en buena parte, de la flexibilización o reinterpretación que se hizo del inciso c) del artículo 19 de la Ley 24.241 en tanto exige la acreditación de treinta (30) años de servicios con aportes computables en uno o más regímenes comprendidos en el sistema de reciprocidad.

Las modificaciones que se introdujeron en normas reglamentarias han permitido resolver el problema de la insuficiente densidad de aportes motivados en el desempleo y en la informalidad laboral. Dentro de estas, debemos señalar especialmente las moratorias previsionales. Según datos del BESS, en septiembre de 2023, de un total de 7.056.507 beneficios previsionales, 4.083.700 se obtuvieron con moratoria, y solo 2.972.807 sin esta.

Suficiencia de las prestaciones

Entrando en la evaluación de este aspecto, el resultado ya no es tan prometedor. Podemos señalar que, pese a tener un sistema donde la pauta para la actualización de las remuneraciones y movilidad de las prestaciones en la actualidad es automática, estas no logran otorgar niveles de satisfacción razonable a beneficiarias y beneficiarios del sistema. Los altos niveles de litigiosidad previsional son una prueba acabada de que el sistema no cubre sus expectativas con relación al valor de sus beneficios.

La sustitutividad de las prestaciones previsionales tiene tres problemas que no han sido bien resueltos en las últimas décadas y, por lo tanto, han generado altos niveles de litigiosidad: la tasa y el límite de la sustitución (tope), así como su sostenimiento en el tiempo.

La Corte Suprema de Justicia de la Nación, en sus distintas composiciones, sostuvo que el beneficiario debe mantener una posición acorde a la situación patrimonial que tuvo durante su vida laboral. Es público y notorio que esta situación no se refleja en los haberes del régimen general del ex Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones y actual Sistema Integrado Previsional Argentino a lo largo de su vigencia.

A modo de ejemplo, señalamos que, en agosto de 2023, la remuneración promedio de Trabajadores Estables (RIPTE) es $344.057,43 y, en septiembre de 2023, el haber promedio es de $148.659. Los números hablan por sí solos y muestran la insuficiencia de las prestaciones.

Sustentabilidad presupuestaria y jurídica

Finalmente, abordamos la evaluación de la sustentabilidad presupuestaria y jurídica. La evaluación presupuestaria de todo sistema previsional es un ejercicio que requiere el análisis de diversos factores económicos, demográficos y sociales. Los resultados de esta evaluación son fundamentales para la toma de decisiones y para garantizar la sostenibilidad de la seguridad social a largo plazo.

Ahora bien, como ya señalamos en distintas oportunidades, la sustentabilidad no debe ser considerada solo en su aspecto económico, sino también en su aspecto jurídico. Toda modificación para garantizar la sustentabilidad presupuestaria en el largo plazo debe ser compatible con la tutela de los derechos de la seguridad social prevista en nuestra Constitución Nacional.

Es en este marco donde entendemos que el esquema de aportes y contribuciones de la Ley 24.241 ya no se ajusta a la realidad del sistema ni al empleo actual. En su regulación se establecen categorías rígidas que poco se relacionan con las fluctuaciones que tienen los empleos y las empresas en la actualidad.

Peor aun: el mantenimiento de una remuneración máxima sujeta a aporte conlleva que trabajadores con salarios medios y medios bajos realicen mayor esfuerzo contributivo con relación a quienes tienen salarios que superan la remuneración máxima sujeta a aporte.

Más allá de lo expuesto, destacamos que la sustentabilidad del sistema debe basarse en la conformación de una financiación adecuada para asegurar los beneficios consagrados en el artículo14 bis de la Constitución Nacional.

Dijo la CSJN que “… los tratados internacionales promueven el desarrollo progresivo de los derechos humanos y sus cláusulas no pueden ser entendidas como una modificación o restricción de derecho alguno establecido por la primera parte de la Constitución Nacional (art. 75, inc. 22). La consideración de los recursos disponibles de cada Estado –conf. arts. 22 de la Declaración Universal de Derechos Humanos y 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos– constituye una pauta que debe evaluar cada país al tiempo de establecer nuevos o mayores beneficios destinados a dar satisfacción plena a los compromisos asumidos por esos documentos…” (Fallos 328:1602).

Futuro de la norma. Reformas necesarias

Hecha esta primera evaluación del régimen, podemos augurar que, si no se introducen reformas profundas al sistema, este seguirá siendo poco previsible para sus afiliados/as.

Hace años que sostengo que el régimen requiere reformas, pues muestra grandes inconsistencias. Estas reformas, a mi criterio, no deben estar pensadas en cuanto al ajuste fiscal, sino a un reordenamiento del destino del presupuesto previsional, de manera que con este se puedan cubrir las contingencias de vejez, invalidez y fallecimiento redimensionadas en la realidad social 2023.

La Ley 24.241, en su texto original, estaba estructurada sobre la filosofía de la capitalización individual y el esquema del seguro, todas herramientas que fueron eliminadas de la Ley en el 2008. Sin embargo, esta filosofía subsiste en la medida en que mantiene una compatibilidad total y absoluta del desempeño de tareas, tanto en relación de dependencia como de independencia con la percepción de la prestación previsional.

En el mismo sentido, la remuneración máxima sujeta a aporte guarda relación con la existencia de instrumentos destinados al ahorro previsional que permitan el financiamiento de un pilar complementario, lo que a partir de la Ley 26.425 es inexistente.

A su vez, el esquema de pensiones está regulado en función de una sociedad y relaciones de familia que poco tienen que ver con la actual. Prueba de ello son las profundas asimetrías que existen entre la norma previsional y las disposiciones del Código Civil y Comercial de la Nación.

Finalmente, con relación a la modalidad de trabajo, observamos que, en las últimas décadas, el mercado de trabajo ha cambiado notablemente, y estos cambios deben ser considerados a la hora de definir el modo de acceso a las prestaciones y el financiamiento del sistema. ¿Qué ocurre con la gran cantidad de trabajadores/as que trabajan en plataformas digitales sin relación de empleo, o con quienes perciben un salario de una empresa radicada en otro país y su relación laboral no se encuentra registrada en ninguno de los dos países y, por lo tanto, no cotiza a la seguridad social?

En síntesis, entiendo que es necesario entrar en el debate profundo de una reforma previsional. En este escenario, si vamos a avanzar en ese sentido, deberíamos buscar que esta se haga con respeto por los derechos adquiridos y por el principio de no regresividad.

El Estado no puede cambiar intempestivamente los planes de vida de las personas, y afectar, así, sus expectativas inmediatas. Esto es lo que ocurrió recientemente con magistrados y funcionarios del Poder Judicial y del Ministerio Público, a quienes se les aumentó en cinco años la edad jubilatoria, aun a aquellos que estaban a meses de cumplirla para acceder al beneficio.

Y en relación con el principio de no regresividad, entendemos que, atendiendo a los niveles alcanzados en la actualidad, la cobertura frente a las contingencias debe ser universal, es decir que no puede limitarse a quienes acrediten una cantidad de servicios con aportes.

Ahora bien, este avance en el acceso universal a las prestaciones no puede hacerse efectivo a costa de la restricción de los derechos previsionales de trabajadores/as registrados/as que acrediten densidad de aportes. Ambos colectivos forman parte de grupos vulnerables e históricamente postergados (conf. CSJN, “García, María Isabel c/AFIP s/acción meramente declarativa de inconstitucionalidad”, Fallos 342:411).

El acceso a las prestaciones frente a las contingencias cubiertas hoy en nuestro sistema debería ser un derecho universal, con todas las garantías previstas en nuestra Constitución. Y, a partir de este punto, debemos analizar la cobertura de las personas que acrediten aportes por servicios regularmente registrados. El trabajo en nuestro sistema constitucional merece especial protección y, por ello, sus derechos no pueden ser disminuidos con el fin de redistribuir con aquellos que tuvieron que transitar su etapa productiva de manera informal. Claramente, el cumplimiento de normas dictadas para asegurar derechos tutelados en nuestra Constitución nunca puede ser considerado como un privilegio.

Por ello resultan inadmisibles las afirmaciones que sostienen que, si se regulan prestaciones sustitutivas en función de los aportes, se estaría privilegiando una vez más a quienes tuvieron el privilegio en la etapa activa de trabajar en el mercado formal. Estas personas no tuvieron “privilegios”, sino que lograron hacer efectiva la tutela de sus derechos. Y, por lo tanto, no son quienes tienen que cargar con la responsabilidad de asegurar la prestación previsional de aquellas personas que no lograron incorporarse formalmente al empleo por omisiones estatales. En modo alguno podemos cargarles responsabilidad por situaciones que no podían (ni debían) resolver.

Por eso la tutela de derechos prevista en el 14 bis de la CN, en el actual estado de desarrollo que tiene nuestro sistema, debe regular una cobertura UNIVERSAL frente a las contingencias de vejez, invalidez y fallecimiento, sin importar el grado de aportes que tenga la persona. Y debe tener una específica dirigida a cubrir esta contingencia en el marco de la sustitución del salario para quienes acrediten densidad de aportes.

Si nos apartamos de estas dos líneas de cobertura y pensamos en una prestación que no refleja los mayores esfuerzos contributivos de trabajadores/as registrados/as, estaríamos imponiendo a este sector un mayor esfuerzo con las contribuciones detraídas de su salario. En síntesis, recaería sobre este sector el peso de cubrir necesidades sociales, sin considerar que a ellos la Constitución Nacional también les aseguró especial protección.

Tenemos en claro el peso de los recursos, pero a diario señalamos cantidad de situaciones que se encuentran sobrecubiertas, en particular en el caso de las pensiones. Invitamos a los poderes políticos del Estado a redimensionar la contingencia previsional, y a dejar de copiar y pegar leyes que ya fueron declaradas inconstitucionales reiteradamente.

Es importante que la nueva legislación prevea una correcta asignación de recursos, respetando los derechos adquiridos y adaptando la cobertura de las contingencias previsionales a las necesidades actuales.